疫情防控常态化下城市基层治理“全周期管理”的思考与建议

发布者:杨洁发布时间:2021-02-03浏览次数:10


本次推荐的是我院王川兰副教授、沈可教授和彭希哲教授三位老师合作发表在《危机应对与社会治理》一书中的内容《后疫情背景下加强城市基层治理“全周期管理”的思考与建议》

本文转载自“复旦大学出版社”公众号,原文链接:

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政策应对:构建城市基层治理的“全周期管理”闭环

随着疫情得到有效的控制,社会逐渐回归正轨,在后疫情背景下如何避免上述问题,建立有效的社区危机预防和治理体系、实现社区风险防控常态化具有重要的研究意义和应用价值。针对以此次新冠肺炎疫情为代表的重大公共危机事件所具有的不确定性、变化性和反复性特点,结合后疫情时代如何有效防御的需要,“全周期管理”的理念和模式有其独特的价值,能在预防和控制两个方面提供针对性的解决方案。

全周期管理的理念源自经济管理中的产品生命周期理论。芬克(Steven Fink)等人受该理论启发,将产品全生命周期理论应用到对风险的应急管理中,认为应急管理必须包括危机的整个生命周期,以尽量减少风险因子随时间演变而产生动态性危机,造成社会的连锁性破坏和反应。而此次新冠肺炎疫情防控工作中暴露的问题也进一步说明在国家治理尤其是人群密集居住、社区风险易发的城市基层治理中引入全周期管理的必要性和紧迫性。

面向后疫情时代的城市基层治理既要做到“下沉社区”,构建以社区治理为着力点的社会治理新格局。如何构建基层社区常态化治理与非常态化治理之间的有效转换机制,确保基层治理模式既能在正常状态中实现有效的组织管理,又能在应急状态中发挥关键支撑作用,是后疫情时代亟须重视和解决的关键性问题。

按照“全周期管理”的理念,可以把城市基层社会运行和治理各环节运转作为完整链条,从全过程视角进行总体设计,要把危机管理的意识、理念与方法融于日常管理之中,构建一个包含常态治理与非常态治理在内的城市基层全周期管理闭环,实现常态治理与非常态治理的无缝对接和一体化。具体而言,要形成一个前期预警准备、中期应对控制和后期总结复原的城市基层全周期管理闭环。在这样一个闭环中,前中后三个环节紧密相扣,各部门要做到权责明晰、科学配合,保证信息流通顺畅。

01.前期预警准备环节

在常态化管理中重视和加强对危机的预防预警。一方面,各级政府尤其是基层政府要重视和落实平时对民众的宣传培训,让普通市民、企业和社区等对包括自然灾害、公共卫生事件、环境风险等在内的主要灾害类别有所了解,通过提高危机防范意识预防危机发生。此外,一个有效的“全周期管理”要求城市在常规状态下随时做好应对危机的准备。一座城市需要处理日常事务,保证其正常运转;但同时也应该未雨绸缪,提升应对潜在危机的能力。“全周期管理”的前期预警准备阶段就是要求城市做好随时面临危机的准备,包括在常态运转周期中为非常态情况下的应急力量调配、物资储备、服务资源等留出适度冗余,避免非常态情况下治理体制出现失灵的情况。

02.中期应对控制环节

建设一个具有危机干预、控制和缓解的应急管理能力的城市基层分级响应体系。在全周期管理的危机应对和控制环节,需要强调各治理主体对危机的合作应对能力。因此,可以在常态化管理中建立一个危机应对控制分级响应体系。其中,一级响应者可以包括政府部门、警察局、消防局、紧急救护中心、医疗卫生机构等,他们在危机防控中发挥指挥协调和实际介入作用。二级响应者可以包括公用事业(水、污水处理、燃气和电力)、电话公司、铁路公司、航空公司、港务局、高速公路公司和旅行社等,他们在应急响应和恢复中对发挥物资保障起作用。三级响应者可以包括志愿者机构、社区组织、军队和在法律法规允许下从事特殊工作的企业或人员等,他们是危机应对中的外围和潜在的支持性力量。

03.后期总结复原环节

提升基层与社区在经历灾害后的复原力。在灾害消退期或后灾害阶段,管理重心应该下移,从强调“政府的作用”转变为重视“建设应对灾害能力强的社区”。在了解并估测社区的实际需求后,为恢复社区的信心、缓解居民恢复正常生活的障碍,基层政府、社区居委会和公益慈善组织等应该组织并增强社区的社会资产,通过社区睦邻组织建设、创建防灾生活圈、社区重建和恢复计划以及社区心理医治等方式方法来为社区赋能,加强地区居民特别是社区居民之间的连带感,从而有效提高社区抗御灾害和灾后自我恢复的能力。


创新实践:城市基层治理“全周期管理”的全主体、全过程实现模式  


社区是突发事件酝酿、萌芽的场所,在城市基层安全治理中社区发挥着基础性作用。除了突发的、不可抗的自然灾害,绝大部分社会领域的风险在最初的潜伏和发生阶段都具有可防控、可治理的特征。换言之,风险是可以通过治理策略改进和行为调适去加以消解甚至避免。当面对可能的风险和不确定性时,人们的决策及行为选择将直接影响着风险的发展和演化。除了人们自身的自组织能力之外,城市公共风险的有效治理离不开政府与其他多元主体的共同参与和协同合作。

现实中,随着公共管理和服务重心的下移,基层社区被赋予更多的职能,日益成为居民生产生活需求的聚焦点和党在基层执政的支撑点。在这一背景下,城市基层逐渐形成党委、政府、市场和社会等多元化主体协同合作的治理模式。这些不同领域的行动者参与基层事务治理的目标存在一定的差异性。一部分行动者源自利益,另一部分行动者可能是出于对公共事务的兴趣或某种志愿精神。这些行动主体参与的方式也会存在不同,他们可能会以行政化方式进入,也可能以市场交易方式进入,还可能以志愿者形式进入,从而形成广义的基层社会协调合作的网络形态。

因此,加强城市基层治理的“全周期管理”需要以全主体、全过程参与为实现基础。这一全主体、全过程参与网络不仅包含了不同领域、不同阶段和不同形式的参与行为,而且其内在的运行机制也应相应地体现为市场交易机制、官僚科层机制以及社会信任与合作机制,从而更有利于充分发挥各类行动主体的比较优势,更有效地协调和分配社区资源和提供社区服务,促进全周期管理更好实现。

在基层组织管理机制上,着力于基层社区党员干部的危机管理能力建设。作为城市治理体系中最基础的层级,社区基层党委和居委会在全周期管理中发挥着政策宣传、上下沟通和组织落实的作用。从本次抗击疫情看,部分社区党员干部在社会治理、社会动员和应急处置等方面存在较明显的能力缺陷。一方面,应该通过交流培训等方式在其工作职能范围内加入危机治理和应急管理的内容,补齐这方面专业素养不足的短板;另一方面,也需要通过考核、评估和激励等配套机制整体提升基层社区干部“全周期管理”的意识和能力。

在基层服务体系上,强化群团组织、社工服务机构和社区自治组织等的社会服务职能。已有的国家治理体制在应对突发事件和危机事件时,可以保证效率,但同时也限制了社会行动的空间,导致社会底层活力不足、封闭性强,这些弱点在后疫情时代可能会更为凸显。因此,强化和激发社会组织活力应成为创新社会治理体制的题中之义。包括群体组织、社工服务机构以及各类公益慈善组织和民生服务组织、社区志愿者团体等在内的社会组织始终是社区常态化治理的重要主体之一。在非常态化危机治理中,工青妇等群众团体可以通过发挥其枢纽、聚合和平台作用,结合各自工作范围和职责,开展社区调查研究,摸清特殊群体和困难群体的基本情况,采取有针对性的政策支持和管理服务措施。社会工作服务机构可以发挥其心理辅导、资源链接以及宏观社区工作等方面的专业能力,为受灾个人、家庭和社区提供专业性社会服务;而公益和民生服务类社区组织则可以在老弱病残、邻里互助和妇女儿童关爱等方面提供人道主义危机服务。

在基层“社会基础设施”建设上,充分发挥一线社会工作者的功能。应充分发挥社工在提高社会系统免疫功能、建设“社会基础设施”中的作用,具体包括以下几个方面:一是加强社工介入危机干预的制度性建设。社工可参与社区基础设施的建设,进行制度梳理,明确心理咨询、公共政策、公共卫生等不同专业的人员在系统中所扮演的角色。二是规范操作性流程的标准、制定详细的操作性手册,例如梳理“孤老”名单、标明分级状况、有序开展服务等。三是明确执行的主体、内容和权责,分别制定对应个体、家庭和社群的应急行动方案。四是社工应特别关注和回应边缘弱势群体的需求。此类群体在疫情中更可能遭遇一些次生灾难,同时也缺乏足够的自我修复能力,因此更应得到来自社会的关怀和支持性的服务。

在基层志愿资源动员上,加强社区志愿者应急服务队伍建设。社区志愿者应急服务队伍的建设可以包含社区危机反应队、医疗预备队、社区照护队以及辅助安保队等,其成员并不需要是专业的应急工作人员,可以是退休人员或还未退休的教师、医生或白领等社区志愿者,经参加由政府提供的涵盖灾害预防、医疗救援、救灾演习和灾后支持等核心危机救援专业培训,获得合格证书,才能加入应急响应队。平时通过对这一支志愿者应急队伍进行严格系统的训练,力求让他们做到专业化。这支队伍在常态化管理中可以化整为零,只需定期进行培训,而在危机突发时期立即可以化零为整,发挥其社区防灾防疫生力军作用。

在基层危机抗逆力提升上,建立健全社区心理健康服务全周期预防和干预体系。灾害危机不仅会破坏基础设施、人居环境和健康肌体等有形之物,其产生的后果更是会对人们的心理和情绪产生无形却长远的影响。从本次新冠肺炎疫情发生发展的情况来看,受新冠肺炎疫情影响的患者及其家属、病亡者家属以及一线工作人员等人群迫切需要心理疏导和干预等心理服务,帮助其克服焦虑抑郁、失眠和创伤后应激障碍,恢复正常生活。因此,从“全周期管理”的视角来看,需要建立和健全社区心理健康服务的全周期预防和干预体系,包括常态时期的心理咨询、健康指导和心理健康普及教育以及非常态时期针对受灾受损家庭和个人的心理干预和社会融入等服务,从而提升个人、家庭乃至整个社区的危机抗逆力。

在基层应急物资储备上,建立政府—社区—家庭多层级、全覆盖和公私合作的应急物资储备体系。为了减轻突发事件应对中基层政府的负担,有效分散政府在应急管理的压力和风险,应在正常社会秩序的场景下筹备建立以政府为主导、社区和家庭为补充的多层次、全覆盖应急物资储备体系。让社会民间部门、市场企业和社会团体积极参与防灾减灾和应急活动是十分必要的。可以借鉴一些国家和地方政府的做法,采取与社会民间部门和企事业团体在平时签订防灾防疫合作协议的方式,以确保一旦灾害发生能迅速调配和整合的应急物资和避难空间。除了与政府的合作外,灾前疫前协议型伙伴合作机制还包括民间企业与社区居民之间的安全合作,这是动员社会力量参与全周期管理的创新和深化。

在基层治理技术上,运用新兴科技建设社区一体化智能管理模式。一方面,疫情的暴发使得无接触经济和无接触社交快速发展,智能化和网络化技术变得更重要。可以借助网络平台,收集大数据,实现基层全周期管理,并对于大数据背后的真实社会心态和行为深入分析,了解民情民意,更好地实现社区治理决策的科学化,服务的高效化、精准化。另一方面,以数字化、网络化、智能化为特征和以5G通信技术、大数据、云计算、人工智能为代表的新兴科技的普及已是大势所趋。一体化智能管理模式涵盖相互衔接的顶层智慧政府与基层智慧社区平台。智慧政府建设包括对内对外公务的电子化和网络化,将部门之间和人员之间的协调、交流与管理全部转移至网络,也包括利用新兴技术创新监管方式。智慧社区“云”平台是社区管理和服务的发展趋势,可以根据常态化和非常态社区治理的需求添加应用模块,实现资源整合共享,促进社区管理的便捷化、效率化和安全化。智慧政府、智慧社区平台还可进一步与电子商务、在线医疗、在线文娱活动等平台有机衔接,在严格保护个人隐私权与政府企业机密的基础上实现管理、监督和服务多场域的数据信息共享,有力提升城市基层治理“全周期管理”的效率。

在基层宣传教育上,加强社区安全文化建设和危机预案演练,筑牢社区安全阀门。基层政府部门及社区组织平时应该注重通过多种方式对民众开展危机灾害防治知识的宣传和教育。政府部门、社会安全教育机构和社区公益组织等可以通过互联网、微信公众号、电视传媒、防灾手册或安全知识讲座等线上线下多种形式向市民介绍灾害危机的防治对策,普及防护知识,增强社区民众对风险的主动识别和应对能力。此外,危机预案演练对于加强社区的防范意识和应对能力具有独特作用,应积极动员相关职能部门和相关社会组织,带动包括周边学校、附近单位、商铺和小区居民等的参与,让他们积极参与风险预防,培育全民危机演练意识及相关应急技能,并给社会组织配备相应的风险应急装备,切实提高其应对风险的能力。此外,应该把社区安全文化建设纳入后疫情时代基层社区日常管理的核心工作。城市政府通过行政部门、公益组织和网络媒体等多种渠道和方式进行宣传倡导,编制与后疫情背景下经济社会发展相适应的《居民安全应急指南》《社区安全应急指南》等标准化手册,为社区居民等提供社会风险应对知识,提供更多、更全和更专业的求生技巧和安全培训内容,塑造健全社区风险文化,全方位筑起城市基层全周期管理的安全阀门,打造以民为本的安全社区。


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